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新时代党内法规研究的三重使命

作者: 章志远 来源: 中国社会科学网 日期: 2019-01-16

党的十八大以来,伴随着党的建设制度改革的深入推进和全面从严治党重大决策部署的落实,党内法规制度建设开始步入快车道。尤其是党的十八届四中全会将“形成完善的党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系之后,党内法规获得了前所未有的重视。党的十九大报告将“依法治国和依规治党有机统一”列为全面依法治国的重要目标,标志着党规与国法并进同行的法治新时代的开启。

党内法规科学的法理阐释

历史地看,在长期的革命、建设和改革过程中,党内法规都受到了不同程度的重视。近年来,党内法规之所以能够迅速成为党内外关注的中心,直接缘于党中央一系列治国理政新理念新思想新战略的提出,特别是全面依法治国和全面从严治党的生动实践为党内法规提供了空前的发展机遇。因此,新时代党内法规研究的首要使命就在于讲好“中国故事”,从不同层面科学阐释党内法规的基本法理,自觉增强“四个自信”。

具体来说,党内法规科学的法理阐释至少包括五项任务:一是党内法规的语义分析。通过对“党”“内”“法”“规”四字深度的语义分析,精准界定党内法规的内涵,使其与党的主张、党的政策、党的纪律、党内规矩、党内规范性文件等邻近概念相互区分,助力党内法规成为新的独立的法学基本范畴。二是党内法规的正当性论证。党内法规是我们党长期执政形成的制度成果,是中国特色社会主义法治体系的有机组成部分。党内法规的出现,在事实上改变了长期以来国家法律一元主义的格局,逐渐形成了党规国法二元并存的法治新格局。面对思想理论上可能存在的迷茫和困惑,应当立足历史、现实和未来的不同语境,通过党内法规外部和内部视角的观察,运用法治和党建的各种理论资源论证党内法规存在的正当性,扫清影响党内法规研究深入开展的认识障碍。三是党内法规的基本范畴。理论体系和话语体系的建构离不开基本范畴的确立和系统化。党内法规理论体系的形成,需要在提炼若干基本范畴的基础上完成。无论是援引法学基本范畴的分析模式,还是阐释经典政论文献中的特定术语,都应当以揭示党内法规自身的特征为前提。四是党内法规的法理属性。党内法规的兴起,固然与“党要管党”“从严治党”制度保障的政治需要有关,“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”已经载入宪法,党内法规同样成为党总揽全局、协调各方的重要遵循。可见,党内法规具有政治属性和法律属性的双重特征,个中所蕴含的法理应当获得充分阐释。五是党内法规与国家法律的关系定位。在党规与国法并进同行的法治新时代,必须正确处理二者之间的关系定位。“依法治国和依规治党有机统一”的实现,有赖于“党内法规同国家法律的衔接和协调”。

党内法规理想的制度构造

相对于理论研究的滞后而言,党内法规的实践已经取得了快速发展。《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》指出:“力争经过5年努力,基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架,使党内生活更加规范化、程序化,使党内民主制度体系更加完善,使权力运行受到更加有效的制约和监督,使党执政的制度基础更加巩固,为到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系打下坚实基础。”《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》则进一步指出:“要适应新时代坚持和加强党的全面领导、以党的政治建设为统领全面推进党的各项建设的需要,到建党100周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干,覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系,并随着实践发展不断丰富完善。”在两个五年规划的指引下,一大批党内法规得以密集出台,党内法规体系初具规模。同时也应当看到,党内法规制定还存在不均衡、不匹配、不协调等问题,“完善的党内法规体系”建设仍然任重道远。为此,新时代党内法规研究的第二项使命就在于谋求理想的党内法规制度构造,为依规治党提供充足的规范依据和良好的制度框架。

易言之,党规研究者需要借助类型化的研究方法,使数量庞杂的党内法规能够根据科学的分类标准归入相应的党规部门,形成逻辑严密、内容完整、结构合理的党内法规有机体。具体来说,党内法规体系的理想构造可从“参照国法”和“遵循特色”两个角度进行研究。前者是指对标国家法律部门划分的一般标准,按照“宪法—刑法—民法—行政法—诉讼法”的逻辑顺序,建构理想的党内法规制度体系;后者是指遵循党内法规的特殊使命和功能分区,按照“党章—组织法规—领导法规—自身建设法规—监督保障法规”的逻辑顺序,建构覆盖新时代党建各方面的党内法规制度体系。从党规国法相融性上看,未来在党的组织法规方面要贯彻党组织法定主义原则,规范党的各级各类组织的产生和职责,健全机构编制法规;在党的领导法规方面要贯彻党依法领导的基本理念,为发挥党的总揽全局、协调各方领导核心作用提供基本遵循;在党的自身建设法规方面要贯彻依法党建原则,使党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设和纪律建设始终在法治轨道上运行;在党的监督保障法规方面要贯彻监督保障有据原则,依法规范对党组织工作、活动和党员行为的监督、考核、奖惩和保障。

党内法规有力的运行保障

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出:“法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。”就党内法规的法律属性和时代使命而言,也必须经由有力实施形成良规善治的局面,进而实现党内法治的美好目标。为此,新时代党内法规研究的第三项使命就在于探索党内法规有效运行的保障机制,真正使其成为管党治党的“活法”和“利剑”。除了弘扬“有规可依、有规必依、执规必严、违规必究”的党内法规运行理念外,党规研究者要善于发现、总结提升党内法规执行力的有效机制,揭示其内在的运行机理。以党的十八大以来“中央八项规定”不折不扣地贯彻落实为例,回应群众期待、广泛发动宣传、坚持以上率下、强化监督检查、加大追责力度、真抓常抓不懈,就是其能够改变中国的秘诀之所在。历史的经验表明,办好中国的事情关键在党。

因此,立意高远、质量上乘的党内法规能否得到有效实施就成为新时代党内法治建设的重心。具体来说,公开机制、督察机制和问责机制的健全构成了党内法规有力运行的保障体系。其中,公开机制的目的在于实现祛魅化,使党内法规为全党全社会所熟知,营造“党政军民学”家喻户晓的浓郁氛围,为普通党员监督领导干部、人民群众监督全体党员创造条件;督察机制的目的在于形塑紧箍咒,使党内法规在不同层级不同部门都能够得到全方位落实,为经常性执规追责奠定基础;问责机制的目的在于维系刚性化,使党内法规的引领和威慑作用得以充分发挥,确保党永远保持先进性和纯洁性,担负起团结带领全国各族人民实现中华民族伟大复兴中国梦的神圣使命。

(本文系上海市哲学社会科学规划委托课题“推进党的组织法规制度建设研究”(2018WLL016)阶段性成果)

(作者系华东政法大学党内法规研究中心常务副主任、教授)


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责任编辑:曹玲玲
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