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全球移民治理与中国角色

作者: 周龙 来源: 中国社会科学网 日期: 2019-01-17

目前,全球移民事务已经成为国际政治的一个重要话题。多年来,国际社会一直在为移民的全球治理而努力。2018年7月13日,联合国首份有关全球移民治理政府间协议《安全、有序和正常移民全球契约》文本内容确定;12月10日,在联合国移民问题政府间会议上,164个联合国会员国通过了该协议,标志着全球移民治理进入实质性的发展阶段。当然,对于全球移民治理还不能太乐观,移民事务的复杂性决定了移民治理之路布满荆棘。而作为重要的移民输出国和流入国的中国,在全球加快移民治理步伐的背景下,需要积极思考如何有效参与全球移民治理,建设中国国际移民治理体系。

全球移民事务的复杂性与治理艰巨性

全球经济发展水平的差异,国家间政治制度的不同,交通技术的发展,成为推动移民跨国流动的重要因素。今天,移民的跨国活动日益频繁,全球移民事务复杂性特征凸显。首先,这种复杂性体现在移民事务的性质和归属上。从安全角度来看,移民事务兼有传统安全与非传统安全的性质。一方面移民与战争相连,国家间的军事冲突造成了大量民众被迫迁徙,另一方面非传统安全问题中的跨国犯罪、恐怖主义、环境恶化、经济危机等因素加剧了非法移民、环境移民等问题。从政治角度而言,移民事务涉及国内政治与国际政治的话语体系。在国内政治层面,移民事务与国家主权、社会稳定、民族认同等问题相联系;在国际政治层面,移民事务则涉及国家间双边与多边的合作与博弈,国际组织在全球政治中的角色等话题。

其次,全球移民事务的复杂性体现在,移民与难民被定义为不同概念的两个名词,但仔细推敲,移民和难民划分时却有重叠之处。参照联合国的解释,国际移民被界定为“跨越主权国家边界,以非官方身份在非本人出生国居住达一年以上的群体”。难民则被定义为“因一些特殊原因现居住在原籍国或常住国之外的地方,且不能或者因为惧怕迫害而不愿接受原居留国的保护或返回到那里的群体”。很明显可以看出,在出生国以外居住满一年的难民,某种程度上也属于移民的主体,这一点不免增加了全球移民事务的复杂性。

再次,在现实中,难民问题与移民问题经常交织在一起,加剧了全球移民治理的复杂性。在一些事例中我们发现,有些难民在进入目的国的过程中,因为没有通过合法途径申请避难而被当作非法移民遭受打击,难民被当作非法移民遭到驱赶甚至是关押。由此出现了全球移民治理中的困境,即打击非法移民的同时又必须思考保护难民权益。这是全球移民治理面临的重要挑战,也是不得不面对的问题。

全球移民事务的复杂性决定了移民治理道路的艰辛,这也是为什么2016年9月联合国大会通过了制定《全球移民契约》的《纽约难民和移民宣言》,经过了长达两年多的努力,直到2018年12月10日,《全球移民契约》才最终得到了多数联合国会员国的通过。全球移民治理任重道远。

全球移民对中国的影响

在全球化时代,全球移民影响着各国国内政策和对外交往,中国也不可避免受到影响。当然,全球移民对中国的影响,我们应该从两个方面来看待,既要看到外来移民对中国的影响,也不能忽视中国海外移民与中国的内在关系。辩证地看待全球移民对中国的影响,是我们制定科学合理的国际移民政策、融入全球移民治理进程的基础。

中国融入全球化的过程,也是大量外来移民进入中国的过程。应该说在过去很长一段时间,外来移民对中国的社会发展与社会治理体系产生了重要影响。这种影响随着中国融入全球化的程度加深,未来将会继续增强。从移民合法性方面来说,目前有大量在中国工作生活的外来移民,他们服务于中国,为中国的社会发展贡献智慧和力量,尤其是一些高素质的外来移民,对于中国的经济发展和科技进步发挥着重要的作用。同时,我们也要看到,目前有一批聚居在中国大城市以及散居在中小城市甚至是农村的非法外来移民,他们对中国社会及制度产生巨大的影响,例如,外来非法移民在华的婚姻和子女问题、财产纠纷与财产继承问题、非法移民合法化问题等,都挑战着我们现有的管理制度。

相比较外来移民进入中国的数量,中国人移民海外的数量更多。1978年中国改革开放后,大量中国人移民海外,造就了今天庞大的华人移民群体,现在中国也是世界主要的移民输出国之一。因此,我们不能忽视海外华人移民(具有中国国籍)对中国产生的巨大影响。其主要体现在,第一,中国海外移民是中国国家利益的延伸,是中国国家形象的重要名片。今天,海外华人移民的人身和财产安全是中国国家利益的组成部分,中国海外移民权益受损,某种程度上是国家海外利益受损。同时,海外华人移民与中国的形象紧密相连,很多时候海外华人移民是中国的国际形象代言人,他们的言行举止影响着世界对中国的看法和认知。第二,侨汇依然是目前海外华人移民与中国关系的纽带。虽然现在侨汇的作用已经无法与近代甚至是改革开放初期侨汇的作用相比,但是侨汇对中国依然产生着重要影响。侨汇对中国一些贫困家庭来说,依然是重要收入来源,对一些新侨乡来说,依然是振兴经济的重要源泉,对中国整体经济而言,侨汇在货币流通、房地产价格等方面依然有一定的影响。第三,海外华人移民是中国外交可以借助的重要力量。今天,侨民外交是很多国家开展外交活动的重要手段,利用丰富的侨民资源,一些国家实现了国际形象的改善和友好外交关系的缔结。目前,虽然中国开展的侨民外交活动不多,但是其对中国外交关系发展仍然产生着一定的作用。

建立专业化移民治理队伍

从目前来看,我们已经具有了一定的国际移民治理经验。但是中国国际移民治理机构和机制建设较晚。因此,加强中国国际移民治理体系建设具有重要的现实意义。

总体来讲,加强中国国际移民治理体系建设,可以从治理机构和机制上着手。在国际移民治理机构建设方面,中国刚刚开始迈上专业化的道路,其标志是2018年中国国家移民管理局的成立。现有的国家移民管理局是在中国出入境管理局的基础上组建而成的,其主要职责较出入境管理局虽然有所扩大,但国际移民管理局的工作重点主要还是在来华外来移民的管理上。鉴于中国大量海外移民的存在,且他们很多保留有中国国籍,因此,国际移民治理机构既要重视在华外来移民的治理,同时也不能忽视海外华人移民的管理。

加强国际移民管理机构建设,优化国际移民治理组织职能,必须要建立一支专业化的移民治理队伍。因此,还需要加强中国国际移民治理专业队伍的能力培训,建设国际移民治理人才培训中心。中国现有的国际移民管理队伍多是之前的出入境管理人员,在专业化的国际移民管理经验方面还有所欠缺,因此,我们可以重点培训、规划中国国际移民政策方面的专业人才,建设中国海外移民管理与保护的专业队伍。

国际移民的治理机制是实现移民善治的基础。从机制建设上讲,可以做好以下工作:第一,积极利用国际移民的功能效应,充分吸引高素质国际移民为我所用,服务于国家发展战略。优化国际移民高端人才的绿卡制度尤其是海外华人高端人才的绿卡制度。第二,在人工智能时代,要充分利用信息技术手段,建立非法移民识别体系,在非法移民治理薄弱的边境地带建立哨点监控制度,严厉打击非法移民和国际移民中的跨国人口贩运行为。第三,建立健全在华外来非法移民的管理制度,细化涉及非法移民婚姻、子女、财产、遣返等问题的法律制度。第四,建立与国际组织尤其是国际移民组织的长效合作机制。中国目前的国际移民治理经验还不丰富,队伍建设还需加强,加强与国际组织尤其是国际移民组织的合作,建立国际移民治理人才交流学习机制,应当成为中国国际移民治理体系建设的重要内容。

(作者单位:广东外语外贸大学国际关系学院)


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责任编辑:曹玲玲
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